漫长、艰辛。反垄断法的立法议程历经十三载，终于尘埃落定。从有关反行政垄断专章在草案中的“几起几落”，到反垄断法草案受困于部门利益的争执不下，再到相关部门的反垄断执法权之争，反垄断法草案的每一次变动都牵动着无数敏感的神经：国内垄断企业关注它，因为这将有可能动摇他们根深蒂固的“自然垄断”地位，外资机构关注它，因为他们担忧对外资并构的安全审查和反垄断审查是否会成为资本与技术进入中国的法律屏障，中小企业关注它，因为透过原则性的规定，他们多多少少看到了消除行业壁垒的希望，消费者更关注它，因为它带来的市场竞争格局的改变将让他们有可能分享市场经济的福利。
恰如全国人大常委会法制工作委员会经济法室主任黄建初先生所说：我国的反垄断制度，要和我国的基本经济制度、和我国的社会主义市场经济的性质相适应，还要考虑我国现在的经济社会发展的阶段性水平。反垄断法无疑还有更多空间可以拓展：未对行政垄断作详细的规定，没有理顺反垄断监管与行业监管的关系，对于执法机构没有明确的责任与权力界定，过于原则化和粗线条……我们期待这些问题能够在随后的实施细则和执法建设中寻求解决。
反垄断法的出台是中国法治史上标志性的事件，接下来如何完善这部法律？现实的问题与困境是什么？在反垄断包括反行政垄断的执法上我们还需要做哪些努力？如何定位反垄断执法机构？如何发挥各市场主体的作用？针对这些问题，我们21世纪邀请了反垄断法起草专家组成员黄勇、时建中，中国社科院规制与竞争研究中心主任张昕竹进行深度分析，内容如下：
立法背景
《21世纪》：反垄断法立法十三载，最终得以出台，如何看待这部法律出台的背景和意义？
时建中：我们说反垄断法立法十三载是从1994年该法列入八届人大常委会立法规划起算的。我国反垄断立法的历史，最早可以追溯到1987年，当时试图采取反垄断与反不正当竞争合并立法的模式，而且还起草过《反对垄断和不正当竞争暂行条例草案》。但当时改革开放还不到十年，市场化程度还非常低，对于反垄断的需求并不高。当时市场秩序的主要问题表现为不正当竞争较为严重，所以1993年出台了《反不正当竞争法》。在该法所禁止的11种竞争行为中，不仅有不正当竞争行为，而且有限制竞争行为，还有行政性垄断行为。1994年，《反垄断法》纳入八届人大常委会立法规划后，立法进展缓慢，重要的原因来自人们对于反垄断立法的必要性和紧迫性的不同判断和认识，甚至还有一些对反垄断法的错误认识和担忧。另一个障碍是《反垄断法》实际上是对权力的一种限制，所以在重大利益调整中必然面临一些来自于既得利益者的阻力。
张昕竹：1999年我从国外回来，第一件事就是做反垄断法的可行性研究，当时主抓此事的成思危副委员长找了经济学、社会学、法学界的几拨人，我和张维迎负责做反垄断法的经济分析。研究虽只是个开始，但也说明反垄断法实际上很早就列入了立法议程。立法本身是比较容易的，可以参照国外的成熟样本，真正难的是执法。
反垄断法并不是从零开始的，之前各个行业对于一般的垄断行为都有自己的法律法规，此外，反不正当竞争法、价格法等也有很多条款涉及到反垄断问题，甚至包括行政垄断问题。反垄断法在内容上并没有从根本上超越那些法律，无非是更完善，堂而皇之地有了一部比较系统的反垄断法。
黄勇：这部法律出台的背景，在我们国家和在西方产生的背景是完全不一样的。他们已经是成熟的市场经济，而我们是转型过程中的社会主义市场经济。所以我们的法律也具有一定的阶段性，是适应当前中国市场经济发展阶段的一部法律。但是，随着中国的市场经济不断发展和走向成熟，这部法律也要不断进行完善。
就现在来看，我认为这部法律的一个重要意义在于我们终于有了一部能够体现竞争政策的法律。成熟市场经济国家的支柱性经济政策有金融、财政、贸易和竞争等政策。真正的市场经济国家是强调竞争政策的，只有竞争才能带来消费者福利的整体提高。我国的支柱性政策历来强调前面几个，特别是强调产业政策，并不强调竞争政策，这是计划经济传承下来的。
这个法律意义还在于，我们国家开始真正强调竞争政策的重要性，并且把它上升为一种从法律规则。竞争政策要优先于所谓的产业的政策，要优先于一些贸易政策，成为国家最重要的政策支柱之一。这样才是市场化的标志。
反垄断法的实施，对政府、企业和消费者三类主体的竞争意识的培育非常重要。
其实1990年代颁布的《价格法》，早就有相关规定，但是没人按照规定来作出反应，而最近对方便面行业集体谋划涨价的热议就是一种竞争意识的提高，通过专业人士和有关部门的努力，已经在为这部法律的实施做预热了。
应对“中国特色”的垄断
《21世纪》：有关反行政垄断的内容曾引起巨大争议，怎么看待中国反垄断法的任务？对于反行政性垄断我们还需要哪些措施和努力？
黄勇：本法第五章所强调的行政垄断的规制主体是行政机关和被授权的公共组织，而像石油、通讯、电信、电力等管制性行业的大企业，他们本身是经营者，间接来说是一种具有行政性的垄断，是国家在这些行业实行管制的结果，不应该受第五章的规制。
从积极意义上说，我们第一次在一部权威的法律中，系统地列举、总结了现存的各种行政垄断表现，并且还包括了抽象性垄断行为(不得制定含有垄断内容的规章和规范性文件)，具有很大的积极意义。实际上，这也是在转型过程中，立法对现实中所存在的突出问题的回应。
目前法律的规定，特别是有关法律责任落实的规定，与反不正当竞争法的规定类似，实施情况不容乐观。而且，由上级机关负责处理的规定，基本上也把反垄断执法机构的管辖给排除了。
我想，除了上级主管部门以外，最起码反垄断执法机构对行政垄断应该有两个权力，一个是管辖，第二个是禁令，禁止它继续实施行政垄断行为。可以界定它的行为是否违法，可以提出处理意见。
法律条款中，关于反垄断委员会的职责有一个兜底条款，即国务院规定的其他职责。反垄断委员会可以在这个其他职责里面做文章。
时建中：首先应当明确的是，行政性垄断是指行政权力不当地干预市场竞争秩序。因此，这不是中国所独有的。在其他转型期国家，甚至是一些市场经济发达国家都程度不同地存在着行政性垄断。
在市场经济成熟的国家，经过上百年的磨合，政府和市场的关系处理得较好并且已经制度化。而中国处于转型期，这个问题就比较突出。行政垄断的标志性特点就是滥用行政权力，排除、限制竞争。其主要的原因在于，一是我国市场化程度不够成熟，二是行政权力没有得到有效控制。在我国，行政性垄断表现为条状分割市场的行业垄断和块状分割市场的地区封锁。经过近三十年的改革，政府职能有了很大的转变、市场进入管制放松了许多，传统的垄断行业，例如，电力、电信、民航等行业，由二十多年前的国企独占垄断演变成为现在的寡头垄断、多种经济成分并存的状态，市场竞争已经发挥了较大的作用，消费者福利也得到了一定程度的改善。因此，对于行业垄断，反垄断法的主要任务是运用反垄断法的机制，预防和制止这些垄断性行业的经营者的垄断行为。
但是，反垄断法的实施效果还要依赖于这些垄断性行业的开放程度、市场结构的改变程度、竞争的激烈程度。因此，打破行业垄断，在目前需要更好地贯彻、落实“非公经济三十六条”的精神和政策。如果能够把这些政策以法律的形式明确下来，效果一定会比现在更好。
与打破行业垄断相比较，打破地区封锁的难度就大了许多。这是因为产生地区封锁的原因更复杂、更深层，涉及到财税体制改革、中央和地方在财权和事权上的重新配置、官员政绩评价标准的科学化、中央财政转移支付的制度化和产业结构的合理化等等。正是由于上述原因，人们对反垄断法应否、能否制止行政性垄断产生了疑问，以致在起草过程中出现了反行政垄断的规定曾在草案中“几落几起”的情况。对此，我个人认为，尽管反垄断法对于行政性垄断不能治本，但毕竟可以治标，至少可以起到遏制的作用。如果体制的改革能够配合的话，对于行政性垄断的标本兼治不是没有可能的。不过，《反垄断法》未将有关行政性垄断的执法纳入整个反垄断法的执法框架，是非常令人遗憾的！
《21世纪》：如何平衡“自然垄断行业”和国企需要“占控制地位”的领域的豁免与维护竞争、保护消费者权益的关系？反垄断法对国企未来的重组和合并集中会有什么影响？
张昕竹：自然垄断部门实行所谓的特殊行业管制，很多人认为，这种管制方式等于给了它豁免权。但是垄断的治理过程是在不断演化的，反垄断法1890年就有了，最初一般的经济垄断，包括所谓自然垄断部门，都是靠反垄断法规制的，用行业管制的方法来治理垄断是后来的事，人们发现用行业管制可能比用反垄断法效果好，但行业管制本身的目的仍然是反垄断，这一点并没有超越反垄断法。
所以，所谓的反垄断豁免是很荒谬的，持有这种主张的人根本不了解反垄断的历史，反垄断是不豁免的，只不过由于一些特殊的产业特征，国家赋予它们一些特殊的权益，进行准入限制，但是你这个行业的其它垄断行为仍然是受反垄断法制约的。
时建中：到目前，全世界共有90多个国家制定了《反垄断法》，都有关于豁免的规定，只是豁免的范围不尽相同。一个趋势是反垄断法豁免的范围越来越小。豁免的范围越小，《反垄断法》可以实质性调控的面越大。例如，以德国为例，在1998年以前，德国的电信、电力、银行都可以得到豁免。1998年德国对反垄断法修改的重点内容之一就是大幅减少豁免的范围。
我国《反垄断法》明确豁免适用反垄断法的主要是农业生产者及农村经济组织在农产品生产、加工、销售、运输、储存等经营活动中实施的联合或者其他协同行为，依法行使知识产权的行为。
至于针对关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖行业，《反垄断法》规定国家对其经营者的合法经营活动予以保护的这一条文，并不是规定这些行业以及这些行业的经营者可以豁免适用《反垄断法》。从另一方面讲，“关系国民经济命脉”的行业中，多数又属于关系到国计民生的具有自然垄断属性的行业，与普通百姓密切相关，更应当受到反垄断执法机构的高度关注，防止其滥用垄断地位，损害消费者的利益。因此，这些行业及其经营者的要求不能超越包括《反垄断法》在内的法律、法规。此外，这一条文中的“国有经济占控制地位”的表达，也不能与国有企业简单地对应起来。